Реестр недобросовестных поставщиков, РНП

РНП: УКЛОНЕНИЕ УЧАСТНИКОВ ЗАКУПКИ ОТ ЗАКЛЮЧЕНИЯ КОНТРАКТА 

Институт реестра недобросовестных поставщиков (далее также - РНП, реестр) введен с 1 января 2006 г.

С 1 января 2014 г. действие РНП в сфере государственных закупок было расширено. Законодатель установил, что в этот реестр должны вноситься не только сведения о самом поставщике, но и данные о его учредителях, членах коллегиальных исполнительных органов, лиц, исполняющих функции единоличного исполнительного органа юридических лиц.Рассмотрим вопрос о РНП исключительно в рамках Закона о контрактной системе. 

Законодательная основа РНП 

Реестр используется как правовой инструмент защиты заказчиков от потенциально недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Согласно ч. 1 ст. 104 Закона о контрактной системе он ведется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, - ФАС России.

Согласно п. 2 ст. 104 Зкона о контрактной системе сведения о поставщиках (подрядчиках, исполнителях) вносятся в РНП в случаях:

- уклонения участника закупки от заключения контракта;

- расторжения контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) его условий;

- одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с указанным нарушением.

Законом установлен перечень информации, которая включается в реестр, в том числе:

- наименование, место нахождения (для юридического лица), фамилия, имя, отчество, ИНН участника закупки;

- ИНН лица, являющегося учредителем вносимого в РНП юридического лица;

- фамилии, имена, отчества учредителей, членов коллегиальных исполнительных органов, лиц, исполняющих функции единоличного исполнительного органа, включаемых в реестр юридических лиц.

В 2013 г. были утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (Постановление Правительства РФ от 25 ноября 2013 г. N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)".

В соответствии с ч. 7 ст. 104 Закона о контрактной системе, а также п. 11 указанных Правил уполномоченный орган - территориальный орган ФАС России - проверяет информацию и документы, предоставленные заказчиками, на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), в течение десяти рабочих дней с даты их поступления.

Согласно п. 12 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) <1> вопрос о включении информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках, с которыми контракты расторгнуты, рассматривается с участием представителей заказчика и лица, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр.

Если достоверность этих фактов подтверждена, ФАС России вносит данные, предусмотренные ч. 3 ст. 104 Закона о контрактной системе, в реестр в течение трех рабочих дней.

Содержащиеся в РНП сведения размещаются в единой информационной системе на официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

Информация исключается из реестра по прошествии двух лет с даты ее включения.

Функции реестра

Каким образом РНП защищает интересы государственных и муниципальных заказчиков?

Согласно ч. 1.1 ст. 31 Закона о контрактной системе заказчик вправе установить требование об отсутствии в реестре, предусмотренном настоящим Федеральным законом, информации об участнике закупки, в том числе об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, о единоличном исполнительном органе участника закупки. Установление подобного требования не обязанность заказчика, а его право, и в подавляющем большинстве случаев оно используется.

Как следует из ч. 8 той же статьи, комиссия по осуществлению закупок должна проверить соответствие участников указанному требованию. При этом она не вправе возлагать на хозяйствующего субъекта обязанность подтверждать отсутствие в РНП информации о нем, поэтому проводит проверку самостоятельно.

Иногда у участников возникает вопрос, каким образом и в какой форме можно подтвердить отсутствие сведений о них в реестре.

Исходя из ч. 8 ст. 31 Закона у участника закупки нет обязанности подтверждать, что он отвечает требованию. Однако чаще всего факт отсутствия в реестре включается в декларацию о соответствии единым требованиям к участникам, представляемую в рамках заявки.

Таким образом, комиссия обязана отстранить участника от торгов, если обнаружит, что сведения об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа, действительно содержатся в РНП. 

Проблемы правоприменительной практики 

Остановимся на таком основании для включения сведений о поставщиках (подрядчиках, исполнителях) в РНП, как уклонение участника закупки от заключения контракта по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Частью 4 ст. 104 Закона о контрактной системе регулируется ситуация, когда контракт заключен с участником закупки, с которым в соответствии с настоящим Федеральным законом заключается контракт при уклонении победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) или предложению которого присвоен второй номер. В таких случаях заказчик в течение трех рабочих дней с даты заключения контракта направляет в контрольный орган следующие сведения и документы:

- информацию, предусмотренную п. 1 - 3 ч. 3 настоящей статьи;

- выписку из протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке или из протокола о ее результатах, связанных с определением поставщика (подрядчика, исполнителя), участника закупки, заявке или предложению которого присвоен второй номер;

- иные документы, свидетельствующие об отказе победителя от заключения контракта.

Кроме того, если единственный участник закупки, который подал заявку или предложение и с которым заключается контракт в случаях, предусмотренных п. 24 и 25 ч. 1 ст. 93 Закона, уклонился от его заключения, заказчик в течение пяти рабочих дней с даты истечения срока подписания контракта направляет в уполномоченный федеральный орган перечисленные выше сведения.

Казалось бы, все предельно ясно: информация заказчика достоверна - сведения о поставщике включаются в РНП; ложна - принимается решение об отказе. На деле же вопрос об уклонении победителя от заключения контракта совсем не прост.

В практике территориальных органов ФАС России и арбитражных судов до сих пор нет определенности в отношении того, имеет ли право контролирующий орган вносить данные о поставщике в РНП, если вина в его действиях не установлена, и должна ли эта вина вообще устанавливаться контролирующим органом.

Ответов на эти вопросы нет ни в законе, ни в подзаконных актах.

Исходя из ч. 13 ст. 70 Закона о контрактной системе победитель электронного аукциона признается уклонившимся от заключения контракта, если:

- в установленные настоящей статьей сроки он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя;

- или направил протокол разногласий, предусмотренный ч. 4 этой статьи, по истечении 13 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола, указанного в ч. 8 ст. 69;

- или не исполнил требования ст. 37.

Участник закупки, в установленный срок не предоставивший обеспечения исполнения контракта, считается уклонившимся от заключения контракта. 

Наиболее распространенные ситуации 

Рассматривая вопрос о включении или невключении сведений об участниках закупок в РНП в связи с уклонением от заключения контрактов, антимонопольные органы сталкиваются с несколькими типичными ситуациями. 

Победитель (единственный участник закупки) без объяснения причин не направил в установленный Законом о контрактной системе срок скрепленный электронной цифровой подписью проект контракта, а также обеспечение его исполнения.

В подобных случаях территориальные органы ФАС России включают сведения о поставщике (подрядчике, исполнителе) в РНП (решения УФАС по Ульяновской области от 3 июня 2014 г. по делу N РНП-73-48; УФАС по Республике Татарстан от 27 октября 2014 г. по делу N 04-04/16495, от 13 декабря 2014 г. по делу N 16-72/2014; УФАС по Пензенской области от 3 февраля 2014 г. по делу N РНП-58-2, от 27 июня 2014 г. по делу N РНП-58-30, от 21 января 2015 г. по делу N 5-09/РНП-58-01, от 18 февраля 2015 г. по делу N 5-09/РНП-58-06).

Однако суды при обжаловании таких решений часто удовлетворяют требования заявителей. При этом они указывают, что сведения об участнике размещаются в РНП лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проверки установит факт уклонения участника размещения заказа (закупки) от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении такого участника отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.

Как отмечают суды, реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности, предусмотренной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. Одним из последствий включения в РНП (в качестве санкции за допущенное нарушение) может быть ограничение прав такого лица на участие в торгах в течение установленного срока.

В то же время реестр служит инструментом регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, обеспечения добросовестной конкуренции и предотвращения злоупотреблений, а следовательно, представляет собой механизм защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Вместе с тем основанием для включения в РНП может быть только такое уклонение лица от заключения контракта или исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям закона. В том числе уклонение, приведшее к невозможности заключить контракт с этим лицом как признанным победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и срока исполнения контракта, которые связаны с эффективным использованием бюджетных средств в предусмотренном законом порядке.

Согласно правовой позиции КС РФ применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции РФ, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (Постановления КС РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П, от 21 ноября 2002 г. N 15-П; Определения КС РФ от 7 июня 2001 г. N 139-О, от 7 февраля 2002 г. N 16-О).

В качестве примера подобных решений можно привести ряд постановлений арбитражных судов (Постановления АС ДВО от 30 сентября 2014 г. по делу N А73-3265/2014, от 16 октября 2014 г. по делу N А59-4061/2013; АС ВВО от 16 февраля 2015 г. по делу N А79-4223/2014).

С этим подходом трудно согласиться, так как доказать наличие у участника закупки умысла на уклонение от заключения контракта при отсутствии каких-либо действий с его стороны не представляется возможным. 

Победитель (единственный участник закупки) не направил в установленный Законом о контрактной системе срок скрепленный ЭЦП проект контракта, ссылаясь на технические проблемы.

В подобных случаях при наличии допустимых и достаточных доказательств возникших технических неисправностей территориальные органы не включают сведения об участниках закупок в РНП.

Положительную роль играет наличие таких "смягчающих" обстоятельств, как оплата обеспечения исполнения контракта, активная позиция победителя при общении с заказчиком, наличие доказательств добросовестного исполнения контрактов в прошлом.

Аналогичной позиции придерживаются и суды (Постановления АС ДВО от 20 марта 2014 г. по делу N А51-15061/2013; ФАС ПО от 2 июля 2014 г. по делу N А55-22501/2013; АС УО от 12 декабря 2014 г. N А71-3054/2014).

Но при отсутствии доказательств действительных технических неисправностей территориальные органы включают сведения о таких участниках закупок в реестр. Это находит поддержку и у судов (Постановления АС МО от 28 ноября 2014 г. по делу N А40-9713/14; АС СКО от 28 января 2015 г. по делу N А53-17749/2014).

В судебных актах отмечается, что, принимая решение об участии в электронном аукционе и подавая заявку, общество несет риск наступления неблагоприятных для него последствий в случае совершения действий (бездействия), противоречащих требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведших к невозможности заключения контракта с этим лицом как победителем.

Вина участника может выражаться в форме не только умысла, но и неосторожности. Исходя из специфики документооборота на электронной площадке, невыполнение участником соответствующих требований является правовым риском признания его уклонившимся, поскольку наличие волеизъявления на заключение контракта должно быть реализовано в установленном законом порядке. Участвуя в аукционе, хозяйствующий субъект не только имеет возможность учитывать все особенности заключения контрактов на электронной площадке, но и обязан это сделать.

По мнению судов, технические проблемы не являются уважительными, если только не были представлены доказательства того, что у участника отсутствовала возможность произвести необходимые действия по заключению контракта с другого компьютера, а также невозможности установки ЭЦП на другой компьютер (ноутбук) в предусмотренный срок.

Победитель (единственный участник закупки) направил в установленный Законом о контрактной системе срок скрепленный ЭЦП проект контракта, а также представил в качестве обеспечения его исполнения банковскую гарантию, которая при проверке оказалась поддельной или отсутствует в реестре банковских гарантий.

Согласно ч. 3 ст. 96 Закона о контрактной системе исполнение контракта может обеспечиваться предоставлением банковской гарантии, выданной банком и соответствующей требованиям ст. 45 настоящего Федерального закона, или внесением денежных средств на указанный заказчиком счет, на котором по законодательству РФ учитываются операции со средствами, поступающими заказчику.

Способ обеспечения исполнения контракта самостоятельно определяется участником закупки, с которым заключается контракт. Срок действия банковской гарантии должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц.

Исходя из ч. 1 ст. 45 Закона заказчики в качестве обеспечения заявок и исполнения контрактов принимают банковские гарантии, выданные финансовыми организациями, включенными в предусмотренный ст. 74.1 НК РФ перечень банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения.

Банковская гарантия должна быть безотзывной, и ее содержание должно отвечать требованиям ч. 2 названной статьи Закона.

Заказчик рассматривает поступившую в качестве обеспечения исполнения контракта банковскую гарантию в срок, не превышающий трех рабочих дней с момента ее поступления.

Основаниями для того, чтобы отказать в принятии банковской гарантии, являются:

- отсутствие информации о ней в реестре банковских гарантий;

- ее несоответствие:

условиям, указанным в ч. 2 и 3 ст. 45 Закона;

требованиям, содержащимся в извещении об осуществлении закупки, приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документации о закупке, проекте контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Частью 8 ст. 45 Закона о контрактной системе определено, что предоставляемая участником закупки банковская гарантия должна быть включена в реестр банковских гарантий, размещенный в единой информационной системе. Выдавший ее банк не позднее одного рабочего дня, следующего за датой ее выдачи, или дня внесения изменений в ее условия включает информацию и документы, предусмотренные ч. 9 той же статьи, в реестр банковских гарантий.

Следует отметить, что наиболее часто на практике встречаются случаи представления поддельной банковской гарантии.

Решение вопроса о том, включать или нет сведения в РНП, всегда зависит от конкретных обстоятельств дела.

Так, в ноябре 2014 г. УФАС по Пензенской области было рассмотрено обращение государственного заказчика о включении сведений об ООО "Р" (далее также - Общество) в реестр недобросовестных поставщиков в связи с уклонением от заключения контракта по результатам проведения электронного аукциона.

Было установлено, что проект контракта подписан в предусмотренный Законом срок. При этом в качестве обеспечения его исполнения Общество предоставило банковскую гарантию. Но выяснилось, что сведения о ней отсутствуют в реестре банковских гарантий, размещенном на официальном сайте.

Представитель Общества на заседании Комиссии УФАС подтвердил, что предоставленная банковская гарантия от ОАО "С" была оформлена через ООО "Л" по договору об оказании консультационных услуг. При этом Общество оплатило предоставленные услуги по оформлению гарантии (20 тыс. руб.).

После опубликования заказчиком протокола признания участника уклонившимся от заключения контракта ООО "Р" направило запрос в банк. ОАО "С" ответило, что банковская гарантия была поддельной. В связи с изложенным Общество обратилось в полицию по факту совершения мошеннических действий ООО "Л". В подтверждение указанных обстоятельств представлены копии банковской гарантии и договора об оказании консультационных услуг, ответ ОАО "С", а также копия талона о приеме заявления в полицию.

В данном случае Комиссия УФАС учла, что Общество подписало проект государственного контракта в установленный законом срок и представило в качестве обеспечения исполнения контракта банковскую гарантию. Отсутствие банковской гарантии в соответствующем реестре, размещенном на официальном сайте, стало результатом мошеннических действий ООО "Л". Таким образом, факт уклонения от заключения контракта не был очевидным и обстоятельства дела не свидетельствовали о недобросовестности Общества.

В связи с изложенным УФАС по Пензенской области отказало во включении сведений в РНП (решение УФАС по Пензенской области от 6 ноября 2014 г. N РНП-58-48).

Подобной позиции придерживаются и другие территориальные органы, например УФАС по Амурской области в решении от 1 октября 2014 г. N РНП-28-50/2014 (Постановления АС МО от 21 января 2015 г. по делу N А40-56381/14; АС СЗО от 3 февраля 2015 г. по делу N А42-8393/2013).

Но существует и иная точка зрения.

Так, УФАС по Мурманской области в июле 2014 г. рассмотрело обращение муниципального заказчика о включении сведений об ООО "М" (далее также - Общество) в реестр недобросовестных поставщиков.

Из материалов дела следует, что Общество представило безотзывную банковскую гарантию, выданную ОАО "С".

Заказчик установил, что указанная банковская гарантия отсутствует в реестре банковских гарантий на официальном сайте. В связи с этим и на основании ч. 5 ст. 96 Закона о контрактной системе Общество было признано уклонившимся от заключения контракта.

Общество, как следовало из представленных им документов, заключило договор об оказании консультационных услуг с ООО "Ф", за которые перечислило 80 тыс. руб. ООО "Ф" после подтверждения оплаты услуг предоставило Обществу копию банковской гарантии ОАО "С". Однако выяснилось, что банковская гарантия в действительности не выдавалась.

Комиссия УФАС в данном случае пришла к выводу, что Общество фактически не предоставило обеспечения исполнения контракта и тем самым уклонилось от заключения контракта в силу ч. 5 ст. 96 Закона.

Как указал антимонопольный орган, ООО "М", обратившись за выдачей банковской гарантии не в банк, а к посреднической организации, действовало неосмотрительно и не приняло всех надлежащих мер, чтобы исключить возможность наступления для него неблагоприятных последствий. Общество также не проверило достоверность документа, названного банковской гарантией, и, предъявив его в качестве обеспечения обязательств по контракту, пыталось (умышленно или по неосторожности) ввести заказчика в заблуждение относительно обеспечения исполнения контракта.

Ввиду изложенного УФАС по Мурманской области было принято решение о включении ООО "М" в реестр недобросовестных поставщиков (решение УФАС по Мурманской области от 21 июля 2014 г. по делу N 06-09/РНП-51-39).

Подобная позиция существует и в судебной практике (Постановления ФАС ВСО от 24 июля 2014 г. по делу N А58-3660/2013; АС МО от 27 февраля 2015 г. по делу N А40-93651/14).

В частности, в Постановлении АС Московского округа от 27 февраля 2015 г. по делу N А40-93651/14 указано, что уклонение от заключения контракта может выражаться в совершении как целенаправленных (умышленных) действий или бездействия, так и по неосторожности, когда участник открытого аукциона по небрежности не принимает мер по соблюдению норм и правил, необходимых для заключения контракта, т.е. создает условия, влекущие невозможность его подписания.

Оформление банковской гарантии через посредника, без обращения напрямую к представителям банка и соблюдения установленного порядка получения финансового обеспечения со стороны кредитной организации, свидетельствует о недостаточной осмотрительности заявителя в выборе контрагента, отсутствии добросовестности и позволяет квалифицировать действия заявителя как уклонение от заключения контракта.

Сославшись на конкретные материалы дела (в том числе на саму банковскую гарантию, а также на письма ОАО "Н", в которых банк отрицает выдачу заявителю банковской гарантии), суды установили, что надлежащих документов в обеспечение исполнения контракта Общество заказчику не представило и не приняло все зависящие от него меры для соблюдения положений Закона. Исходя из этого оспариваемое решение антимонопольной службы признано соответствующим закону.

Довод жалобы о недобросовестности действий именно посредника отклонен с учетом того, что в силу ГК РФ лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, осуществляют ее самостоятельно, на свой риск, связанный в том числе со свободой выбора контрагента по сделке. В данном случае заявитель, минуя банк, обратился за выдачей банковской гарантии к посреднической организации, но не проверил подлинность полученного документа. Между тем участник размещения заказа, действуя разумно и осмотрительно, должен осознавать все связанные с таким участием риски, включая ответственность за подлинность предоставляемых государственному заказчику документов, их соответствие действующему законодательству.

ВАС РФ также приходил к подобным выводам (Определения ВАС РФ от 24 января 2014 г. N ВАС-20018/13, от 10 июня 2014 г. N ВАС-7290/14). 

Победитель (единственный участник закупки) не направил в установленный Законом о контрактной системе срок скрепленный электронной подписью проект контракта, ссылаясь на объективные причины, такие как болезнь лица, владеющего правом на подписание проекта контракта ЭЦП.

В 2014 г. УФАС по Пензенской области рассмотрело обращение государственного заказчика об уклонении ООО "М" (далее также - Общество) от заключения контракта и о включении сведений о данном лице в РНП.

Как следовало из письменного пояснения генерального директора Общества, контракт не был подписан в установленный законодательством срок, так как директор - единственный сотрудник - находился в этот период на больничном. При этом хозяйствующий субъект не представил доказательств невозможности подписания контракта, в том числе лист нетрудоспособности.

Комиссия УФАС пришла к выводу, что ООО "М" не выполнило требований Закона о контрактной системе и не представило доказательств, что имелись объективные причины, повлекшие уклонение от заключения контракта. В итоге было принято решение о включении сведений об Обществе в РНП.

Не согласившись с этим, ООО "М" обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с требованием признать решение незаконным.

Суд признал несостоятельным довод заявителя о том, что контракт не был подписан в установленные сроки по объективным причинам. Он поддержал мнение УФАС, что наличие в штате организации единственного сотрудника само по себе не нарушает закон. Но неисполнение такой организацией установленных законодательством обязанностей в силу недостаточности сотрудников не может быть признано уважительной причиной, а лишь является обстоятельством, свидетельствующим о том, что организация не располагает достаточными возможностями для их исполнения.

В удовлетворении требований Общества было отказано в полном объеме.

В том же 2014 г. УФАС по Новгородской области рассмотрело обращение заказчика об уклонении ООО "П" (далее также - Общество) от заключения контракта и о включении сведений о данном лице в РНП.

Представители Общества пояснили, что согласно Уставу право подписи контрактов по результатам торгов имеет исключительно директор ООО "П". Из-за полученной травмы он не имел физической возможности прибыть в Великий Новгород до истечения регламентированного срока на подписание рассматриваемого контракта, что подтверждается справкой из областного бюджетного учреждения здравоохранения.

Незамедлительно по устранении таких обстоятельств (закрытие больничного листа) участником закупки были приняты все зависящие от Общества меры для того, чтобы не допустить негативных для него последствий в виде включения сведений о нем в РНП. В том числе направлено обращение к заказчику с указанием имевших место причин, по которым невозможно было подписать контракт в установленные сроки.

Кроме того, представители Общества указали, что в установленный Законом срок от участника закупки заказчику в качестве обеспечения исполнения контракта была направлена соответствующая банковская гарантия. По мнению Комиссии УФАС по Новгородской области, действия ООО "П" по уклонению от заключения контракта не носят характера недобросовестного поведения, в период подписания государственного контракта имели место непреодолимые обстоятельства, не зависящие от воли участника закупки и препятствующие своевременному выполнению им своей обязанности <1>.

Исходя из практики антимонопольных органов и арбитражных судов, можно прийти к выводу, что при рассмотрении обращений о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков необходимо тщательно устанавливать и анализировать обстоятельства конкретного дела, а также факт отсутствия или наличия достаточных и допустимых доказательств.

И конечно, особенно важно понимать, что от того, насколько объективное и обоснованное принято решение, зависит возможность хозяйствующего субъекта в дальнейшем принимать участие в обеспечении государственных и муниципальных нужд.

Нужна юридическая консультация?!

Звоните - 8-906-719-77-33!

или звоните
Адрес:

г. Москва,


ул. Кожевническая, д. 1


(м. Павелецкая)